domingo, 4 de mayo de 2008

El fin NO justifica los medios (qué novedad) - Parte I

El tema de los decretos de necesidad y urgencia (DNU) es de los más meneados últimamente. Su generosa utilización por parte de todos los presidentes desde Carlos Saúl I, y su reconocida potencialidad de desequilibrio del sistema institucional, es justificativo más que suficiente para que los especialistas le hayan deparado su atención, y para que hayan sido objeto de una regulación parcial en la reforma constitucional de 1994.
Hasta hace un tiempo atrás, uno de los tópicos en cualquier paper sobre el tema era la omisión del Congreso de crear la Comisión Bicameral Permanente (así denominada por la Constitución Nacional) encargada de iniciar el análisis que el Poder Legislativo debería realizar a este tipo de normas, así como del ejercicio de las facultades delegadas y de los vetos (o promulgaciones) parciales. Dicha omisión fue “subsanada” en julio de 2006 mediante la sanción de la ley 26.122, la que reglamentó el “paso parlamentario” de los DNU y las otras normas mencionadas, lo que no se pudo realizar en la Convención Constituyente de 1994 por falta de acuerdo en la “letra chica” entre los bloques mayoritarios. (A este respecto, puede verse la inserción solicitada por el Convencional Constituyente Miguel A. Ortiz Pellegrini al diario de sesiones -versión electrónica- del 01/08/1994 de la Convención Constituyente, página 2790 y siguientes.) La comisión comenzó a funcionar efectivamente en noviembre de 2006.
Pero vayamos de a poco: hay una vieja frase, que se le suele atribuir a Perón, según la cual, ante la existencia de una cuestión que se pretende que quede en vía muerta, se debe designar una comisión (agradeceré mucho a quien pueda dar una referencia concreta de tales dichos). En mi opinión, esta máxima es totalmente inaplicable al Poder Legislativo, ya que sería casi imposible que se apruebe nada en su ámbito si no existieran las comisiones. Entonces, ¿qué es una comisión parlamentaria? Estos “minicuerpos” parlamentarios son ámbitos más o menos reducidos formados por legisladores con una cierta especialización y competencia en razón de la materia. Es aquí donde se hacen las primeras exploraciones en la búsqueda del consenso, en donde se analiza su condición de posibilidad. Como las soluciones políticas presuponen a las técnicas, es aquí donde se analizan y seleccionan las distintas opciones.
Lo habitual es que su integración refleje, en lo posible, la composición política de la cámara de que se trate, es decir que si el bloque A tiene la mayoría absoluta, la tendrá en todas y cada una de las comisiones de ese cuerpo. El bloque que le siga tendrá la primera minoría, y así. Claro que en situaciones de atomización, esto se dificulta bastante, pero existen distintos mecanismos para superar este problema.
Esta larga introducción viene a cuento por el artículo que se publica en Clarín del 04/05/2008, titulado “La Comisión que controla decretos los aprobó a todos”, plagado de inexactitudes, suposiciones y frases a medias. Aclaremos desde ya que la noticia en sí misma es preocupante, digna de llegar al conocimiento general y merecedora de un amplísimo debate, pero las bases en que se sustenta son endebles desde todo punto de vista.
El artículo dice basarse en un informe al que dice haber tenido acceso “exclusivo” de la ONG CIPPEC, el que puede ser consultado aquí.
Se comienza diciendo: “Con doce años de retraso y teñida de pequeñas trampas y chicanas, la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo nació a fines de 2006 como válvula de escape ante la recurrente ola de reclamos que piden mejorar la calidad institucional” (énfasis agregado). Aunque esto suene más a corrección de estilo que a crítica por el desconocimiento del procedimiento parlamentario, se le podría preguntar al autor concretamente cuáles son las trampas y chicanas, en qué las observa, si es en la ley de creación de la comisión, en su funcionamiento, en sus dictámenes. Es muy poco claro, pero es un recurso habitual. Se podría suponer que las respuestas surgen de lo que se expone a continuación, pero no es así.
Más adelante dice: “Desde entonces, más de 40 proyectos de ley de creación de la famosa Comisión frustrados, y una bizantina discusión para fijar su composición, potestades y límites” (como siempre, énfasis agregado). A veces, pareciera que toda discusión en el Congreso es, por definición, bizantina. O, por lo menos, así lo suelen ver en algunos medios. Hace un tiempo atrás a los alumnos de Teoría y Derecho Constitucional de la carrera de Ciencia Política, los hacía trabajar medio cuatrimestre sobre la posible reglamentación de esta comisión bicameral. La primera parte del trabajo consistía en identificar las cuestiones que la ley debería contener. ¿Cuáles eran? Sí, efectivamente. Aquellas bizantinas como la composición, potestades, límites y muchos otros. De acuerdo a si los alumnos adoptaban el punto oficialista o el de la oposición (y, dentro de ella, sus matices), los puntos a reglamentar podían variar en contenido o en profundidad. Pero lo que descubrían enseguida es que las discusiones podían ser cualquier cosa menos bizantinas.
Al final del mismo párrafo, aparece una afirmación osada más: “Otro detalle, sembrado en aquel momento, permite entender por qué no hubo ni un solo decreto rechazado. La Comisión está compuesta por ocho diputados y ocho senadores, ‘respetando la proporción de las bancadas de cada Cámara’. Así, dos tercios de los integrantes hoy son oficialistas” (bueno, lo del énfasis). Como se dijo más arriba, lo habitual es, precisamente, que las comisiones reflejen la composición política del cuerpo. Pero decir “sembrado” parecería indicar que se introdujo en la norma así, sin que nadie se dé cuenta y entre gallos y medianoche (para usar las frases conocidas). En todo caso, se podrá decir que, respecto de esta comisión, no se innovó en lo que es de práctica; que, tal vez, por la naturaleza de sus funciones se podría haber previsto otra cosa. Pero no, la frase está “sembrada”, y, ahora, germinó con una composición desequilibrada. En vez de elucubraciones botánicas, tal vez podría haber sido más interesante inquirir por qué la oposición consiente semejante desproporción.
A continuación se realiza una afirmación que no he podido verificar por otros medios. En este caso, se le hace decir a una especialista –quien no tiene nada que ver con el informe que se viene citando– que, aparentemente, el Poder Ejecutivo cuando dicta un DNU tendría la picardía de no aclarar que lo hace en uso del mecanismo del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. Con ese solo artilugio, bastaría para que los legisladores alcahuetes se abstengan de ejercer el control al que la CN los obliga. Y, como siempre, los de la oposición se callan la boca. Suena raro, pero en la línea de aseveraciones insólitas podría pasarse por alto: los integrantes de la comisión –todos– sólo están para arrodillarse ante el Poder Ejecutivo. Su sola enunciación pone de manifiesto que la cuestión debe pasar por otro lado.
Pongámonos de acuerdo en algo como para cerrar esta primera parte del comentario: el control de los DNUs es deficiente; la idea de incluirlos en la reforma de 1994 tenía como fin su freno, y resultó todo lo contrario. Puede haber muchas cosas para decir, pero la cuestión es ¿por qué se debe inventar y elucubrar? ¿Informar al “gran público” es sinónimo de falta de rigor? Continuará…

2 comentarios:

Andy Tow dijo...

Doctor, estimo que en el ardor su valerosa defensa del trabajo de las Comisiones se le olvidó mencionar que todos los dictámenes de la Comisión Bicameral son aprobados por el plenario de cada Cámara del Congreso.

RicRov dijo...

Amigo Tow, posiblemente no le sirva la excusa de que pensaba hacerlo como cierre de la segunda parte del comentario.
En realidad, lo de "ardor" y "valerosa" me produce cierto ruido porque no pretendo de ningún modo convertirme en defensor del Congreso y sus integrantes, sino "observar unilateralmente" y marcar la poca rigurosidad de muchos periodistas que tratan las cuestiones parlamentarias, como espero haya quedado claro en la inauguración.
Muchas gracias por el comentario.